Perspectiefnota Toekomst Pensioenstelsel

Het kabinet inventariseert in de nota verschillende mogelijkheden om het huidige stelsel toekomstbestendig te maken. Het wordt aan een volgend kabinet overgelaten om keuzes te maken en te zorgen voor het wettelijke fundament.

De snel opgelopen levensverwachting, de financiële crises van deze eeuw en de langdurig lage rente zorgen voor toenemende druk op het pensioenstelsel. Over langere periodes zijn geen toeslagen verleend. Ingegane pensioenen en pensioenaanspraken zijn gekort of dreigen gekort te worden. Gewekte verwachtingen zijn zodoende niet waargemaakt waardoor het vertrouwen in het stelsel is afgenomen. Dit alleen al rechtvaardigt volgens het kabinet een fundamentele aanpassing van het pensioenstelsel. Daarnaast verandert ook de arbeidsmarkt (geen dienstverbanden meer voor het leven, meer zelfstandigen en flexwerkers) in snel tempo. Behalve dat hierdoor niet alle werkenden een toereikend aanvullend pensioen opbouwen, zorgt deze ontwikkeling er ook voor dat de doorsneesystematiek steeds meer gaat knellen. Dit vormen eveneens redenen het stelsel te herzien.

Vanuit deze analyse wil het kabinet:

• de pensioenopbouw door flexwerkers en zelfstandigen verbeteren,
• de doorsneesystematiek afschaffen,
• nieuwe types pensioenovereenkomsten introduceren, en
• meer keuzevrijheid bij pensioenregelingen mogelijk maken.

De laatste twee aanpassingen moeten ervoor zorgen dat bij de deelnemers meer realistische verwachtingen ontstaan omtrent het te verwerven pensioen en de betrokkenheid van de deelnemers bij de oudedagsvoorziening wordt vergroot. Dit moet leiden tot een herstel van het geslonken vertrouwen. Uitgangspunt bij een herziening is dat collectiviteit, solidariteit en verplichtstelling de fundamenten blijven onder het nieuwe pensioenstelsel. Het kabinet benadrukt nog dat ook een nieuw stelsel de huidige financiële problemen niet oplost. Wel verwacht het kabinet dat de kloof tussen verwachtingen en uitkomsten met de voorgestelde herziening zal worden gedicht.

Het kabinet inventariseert diverse (verstrekkende) mogelijkheden. Genoemd kunnen worden: generieke verhoging van de AOW, arbeidsgerelateerde aanvulling op de AOW, meer (verplichte) mogelijkheden voor zelfstandigen om toe te treden tot een bedrijfstakpensioenfonds, verruiming van de mogelijkheid de pensioenopbouw vrijwillig voort te zetten en de verplichting voor werkgevers tot het treffen van een pensioenregeling.

Het kabinet stelt in de nota overigens ook maatregelen voor om te voorkomen dat mensen te veel pensioen opbouwen. Voorbeelden: versobering van het Witteveenkader, beperking van het opbouwpercentage en het maximum salaris via de verplichtstelling, keuzevrijheid bij de premie-inleg of een uitkering ineens.

Binnen de doorsneesystematiek (voor iedere deelnemer dezelfde opbouw tegen dezelfde premie) vinden verschillende vormen van herverdeling van premiegelden plaats. Onder meer van jongere naar oudere werknemers (45+) omdat de premie die voor jongere werknemers wordt betaald actuarieel gezien te hoog is. Nu door de veranderende arbeidsmarkt en de vergrijzing jongeren van nu er niet meer op kunnen rekenen dat hun pensioenopbouw in dezelfde mate wordt gesubsidieerd, tast de doorsneesystematiek het draagvlak voor en het vertrouwen in het stelsel aan, aldus het kabinet.

Het kabinet wil daarom overstappen op een systeem van degressieve opbouw (met de stijging van de leeftijd geldt een afnemende pensioenopbouw) waarbij voor een gemiddelde deelnemer het te bereiken pensioen gelijk zal blijven. De doorsneesystematiek zal wel blijven gelden voor de premie.

Door de overstap op een degressieve opbouw missen de oudere werknemers de ‘subsidie’ van de jongeren die zij in het huidige systeem wel hadden ontvangen. Het kabinet wil hen daarvoor compenseren bijvoorbeeld door een tijdelijke hogere opbouw. De gevolgen van de overstap op een degressieve opbouw zullen geleidelijk moeten worden opgevangen. Op basis van een berekening van het Centraal Planbureau trekt het kabinet hier een transitietermijn van (maximaal) 25 jaar voor uit.

Het kabinet acht een degressieve opbouw geen verboden leeftijdsonderscheid. In samenhang met een degressieve opbouw wil het kabinet ook de progressieve, leeftijdsafhankelijke premies binnen premieregelingen vervangen door een doorsneepremie. Daarvoor moeten de fiscale, leeftijdsafhankelijke premiestaffels worden aangepast.

Zowel uitkeringsovereenkomsten als premieovereenkomsten hebben de beoogde zekerheid de afgelopen jaren niet waargemaakt. Te voorzien valt dat dit ook in de nabije toekomst niet zal gebeuren. Deze pensioenovereenkomsten zijn daardoor kwetsbaarder geworden. Het vertrouwen van de deelnemers en daarmee het draagvlak neemt af. Tegen die achtergrond wil het kabinet nieuwe pensioencontracten mogelijk maken waarin de risico’s meer dan in de huidige overeenkomsten inzichtelijk worden gemaakt. 

Concreet noemt het kabinet de ‘ambitieovereenkomst’ en een variant van een premieregeling met meer risicodeling via collectieve buffervorming die tegenvallers in het rendement kan opvangen. De ambitieovereenkomst met rentetermijnstructuur als discontovoet kent volledig voorwaardelijke aanspraken. Schommelingen in de dekkingsgraad worden over een periode van tien jaar ‘verrekend’ met de opgebouwde aanspraken. Deze variant doet denken aan de niet doorgezette kabinetsvoorstellen van het “reële contract” van een aantal jaar geleden.

Het moet mogelijk worden reeds opgebouwde aanspraken bij de nieuwe pensioenovereenkomst onder te brengen. Eerder heeft het kabinet al geconcludeerd dat dit juridisch mogelijk is. Met de inwerkingtreding van de Wet verbeterde premieregeling (1 september 2016) wordt het mogelijk binnen premieregelingen individueel of collectief door te beleggen. Het kabinet beschouwt deze nieuwe mogelijkheden ook als vernieuwingen van de bestaande pensioencontracten. Van belang is dat geen van de varianten wettelijk zal worden voorgeschreven. De nieuwe varianten zullen bestaan, naast de types pensioenovereenkomsten die we nu al kennen.

Met meer keuzevrijheid heeft de deelnemer of de pensioengerechtigde zelf de mogelijkheid om zijn pensioen af te stemmen op zijn persoonlijke voorkeuren en omstandigheden. Betrokkenheid en draagvlak bij en voor de regeling nemen daardoor volgens het kabinet toe. Het kabinet ziet hierbij wel een rol weggelegd voor sociale partners. Die zullen moeten bepalen welk aanbod van keuzemogelijkheden verantwoord kan worden geacht. 

De uitbreiding van de keuzemogelijkheden dient volgens het kabinet zoveel mogelijk te worden gekoppeld aan een specifiek doel, zoals wonen en zorg. Het kabinet noemt de volgende opties: tijdelijk minder premie of premiestop, opname van een bedrag ineens ten laste van de opgebouwde aanspraken, meer mogelijkheden het beleggingsbeleid af te stemmen op voorkeuren deelnemer (maatwerk) en meer invloed van de deelnemer op het beleggingsbeleid. 

Aan meer keuzemogelijkheden kleven risico’s. Behalve dat daar onverantwoord gebruik van kan worden gemaakt, kan ook de collectieve solidariteit onder druk komen te staan. Het volgend kabinet zal dit mee moeten wegen bij een eventueel besluit over de invoering van meer keuzemogelijkheden.

De komende tijd zal het kabinet samen met de pensioensector, sociale partners en toezichthouders de in de nota genoemde maatregelen en onderwerpen die daar direct mee samen hangen, nader uitwerken.

Die uitwerking zal zich richten op de wettelijke invulling van het transitietraject in verband met de overstap naar de degressieve opbouw, de noodzakelijke aanpassingen van het fiscale kader, de invulling van de nieuwe contractvormen, de ‘witte vlekken’ (werknemers zonder pensioenvoorziening), de samenwerking tussen verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen, de opname van een bedrag ineens, de mogelijkheid om het individueel bezwaarrecht bij collectieve waardeoverdracht te schrappen (in verband met de inbreng van opgebouwde aanspraken in een nieuw pensioencontract) en de ‘pensioenpositie’ van de zelfstandigen.